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L’informatizzazione della P.A. (E-government)

(31/01/2017)

L’ Italia è stato il primo paese europeo a dotarsi di una disciplina in materia di informatizzazione dell’amministrazione o, più chiaramente di un amministrazione pubblica on line ( e-government): con il dlgs 39/1993, venne istituita l’Autorità informatica per la pubblica amministrazione (AIPA) con compiti di documentazione, monitoraggio, rilevazione e verifica dei risultati conseguenti all’impiego di soluzioni tecnologiche informatiche, successivamente trasformata con il d.lgs. 196/2003 (Codice in materia di protezione dei dati personali) nel Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione (CNIPA) il quale, con il d. legisl. 177/2009, è stato a sua volta mutato nell’Ente nazionale per la Digitalizzazione della Pubblica Amministrazione (DigitPA) le cui funzioni ora, per effetto del dl 83/2012 (art. 12) sono svolte dall’Agenzia per l’Italia digitale.

La prolificità regolativa, creata negli anni, rischiava però di frenare la digitalizzazione del settore pubblico, ecco perché, venne introdotto il Codice dell’Amministrazione digitale (CAD) ( Dlgs 7 Marzo 2005, n. 82) il quale, tuttavia, non riuscì a determinare un’accelerazione nel processo di  e-government  e di fatto si ebbe un  rilevante danno alla spesa pubblica. Al fine di concretizzare i contenuti del CAD si rese pertanto necessario un ulteriore intervento normativo, avvenuto l’anno scorso, con il decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 179 recante “Modifiche ed integrazioni al Codice dell’amministrazione digitale, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche, nel quale si prevede la road map per digitalizzare della PA, ma soprattutto si disciplina l’interazione tra cittadino e pubblica amministrazione.  (Entro il 14 gennaio 2017  dovrà essere emanato il decreto ministeriale di coordinamento con le attuali regole tecniche).

Sommario: 1.  Finalità ed ambito di applicazione del Codice dell’Amministrazione digitale. 2- I diritti dell’amministrazione digitale

  1. Finalità ed ambito di applicazione del Codice dell’Amministrazione digitale

Ai sensi del riformato art. 2 CAD ”  Lo Stato, le Regioni e le autonomie locali assicurano la disponibilita’, la gestione, l’accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilita’ dell’informazione in modalita’ digitale e si organizzano ed agiscono a tale fine utilizzando con le modalita’ piu’ appropriate ((e nel modo piu’ adeguato al
soddisfacimento degli interessi degli utenti)) le tecnologie dell’informazione e della comunicazione” (…) “6. Le disposizioni del presente Codice non si applicano limitatamente all’esercizio delle attivita’ e funzioni ispettive e di controllo fiscale, di ordine e sicurezza pubblica, difesa e sicurezza nazionale, polizia giudiziaria e polizia economico-finanziaria e consultazioni elettorali. Le disposizioni del presente Codice si applicano altresi’ al processo civile, penale, amministrativo, contabile e tributario, in quanto compatibili e salvo che non sia diversamente disposto dalle disposizioni in materia di processo telematico” .

  1. I diritti dell’amministrazione digitale 
  • Il diritto all’uso delle tecnologie (Art.3 ). Ogni soggetto giuridico ha il diritto di usare le soluzioni e gli strumenti di cui al CAD nei rapporti con le pubbliche amministrazioni (identificate ai sensi dell’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165) anche ai fini della partecipazione al procedimento amministrativo, fermi restando i diritti delle minoranze linguistiche riconosciute. Le controversie, concernenti l’esercizio del diritto, sono devolute alla competenza del giudice amministrativo  e regolate dal codice del processo amministrativo.Tutti i cittadini, iscritti all’Anagrafe nazionale della popolazione residente (ANPR) e le imprese, hanno il diritto all’assegnazione di un’identita’ digitale attraverso la quale accedere e utilizzare i servizi erogati in rete. Più chiaramente l’articolo 3-bis del Codice dell’Amministrazione Digitale sancisce che “Al fine di facilitare la comunicazione tra pubbliche amministrazioni e cittadini, è facoltà di ogni cittadino indicare alla pubblica amministrazione […] un proprio indirizzo di posta elettronica certificata quale suo domicilio digitale.“. Questo significa che il domicilio digitale viene comunicato dal suo titolare al comune di residenza affinché quest’ultimo lo inserisca nell’Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente (ANPR) nel quale sarà disponibile a tutte le pubbliche amministrazioni e ai gestori o esercenti di pubblici servizi. (Il comma 4 prevede infatti che: “a decorrere dal 1° gennaio 2013, […] le  amministrazioni pubbliche e i gestori o esercenti di pubblici servizi comunicano con il cittadino esclusivamente tramite il domicilio digitale dallo stesso dichiarato”). Per quanto attiene alla procedura, affinché concretamente si abbia l’inserimento del domicilio digitale nell’ANPR, stante il silenzio normativo, si può ritenere che dovrà essere necessariamente contenuta nel Decreto previsto all’art. 4 comma 3-bis del nuovo CAD e dunque essere predisposta dallo Stato.
  • Diritto alla partecipazione al procedimento informatico (art. 4). La partecipazione al procedimento amministrativo e il diritto di accesso ai documenti amministrativi sono esercitabili mediante l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione. Ogni atto e documento può essere trasmesso alle pubbliche amministrazioni con l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione se formato ed inviato nel rispetto della vigente normativa.
  • Diritto all’Effettuazione di pagamenti con modalità informatiche (art.5). Tutte le amministrazioni dello Stato ( ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunita’ montane. e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale) nonché le società a controllo pubblico, come definite nel decreto legislativo adottato in attuazione dell’articolo 18 della legge n. 124 del 2015, escluse le società quotate come definite dallo stesso decreto legislativo adottato in attuazione dell’articolo 18 della legge n. 124 del 2015, sono obbligati ad accettare, tramite la piattaforma tecnologica per l’interconnessione e l’interoperabilità tra le pubbliche amministrazioni e i prestatori di servizi di pagamento abilitati, i pagamenti spettanti, a qualsiasi titolo, attraverso sistemi di pagamento elettronico, ivi inclusi, per i micro-pagamenti, quelli basati sull’uso del credito telefonico. Resta ferma la possibilità di accettare anche altre forme di pagamento elettronico, senza discriminazione in relazione allo schema di pagamento abilitato per ciascuna tipologia di strumento di pagamento elettronico come definita ai sensi dell’articolo 2, punti 33), 34) e 35) del regolamento UE 2015/751 del Parlamento europeo e del Consiglio del 29 aprile 2015 relativo alle commissioni interbancarie sulle operazioni di pagamento basate su carta. Più semplicemente la sezione dedicata ai pagamenti elettronici sul sito di AgID (Agenzia per l’Italia Digitale) ci dice che pagoPA è il sistema dei pagamenti elettronici a favore delle pubbliche amministrazioni e dei gestori dei servizi di pubblica utilità. Il sistema di pagamenti elettronici pagoPA consente a cittadini e imprese di effettuare qualsiasi pagamento verso le pubbliche amministrazioni e i gestori di servizi di pubblica utilità in modalità elettronica.”. L’Agenzia per l’Italia Digitale (AgID) ha provveduto ad emanare e pubblicare in Gazzetta Ufficiale – Serie generale n. 31 del 07.02.2014 – ai sensi dell’articolo 5, comma 4 del Decreto Legislativo n. 82/2005 recante “Codice dell’Amministrazione Digitale” (CAD) – le “Linee Guida per l’effettuazione dei pagamenti a favore delle pubbliche amministrazioni e dei gestori di pubblici servizi” dal quale si desume che qualunque sia il titolo degli importi dovuti ( tassa, imposta, oblazione, ticket per prestazioni, etc) le fasi del procedimento amministrativo di pagamento sono: a) nascita della necessità del pagamento (da parte dell’ente o del privato); b) generazione delle informazioni necessarie per dar corso al pagamento; c) pagamento; d) regolamento e riversamento degli importi; e) riconciliazione del pagamento; f) emissione della quietanza da parte dell’ente creditore ed eventuale erogazione del servizio.La definizione di regole e di standard tecnici per l’effettuazione dei pagamenti, nonché l’introduzione del codice Identificativo Univoco del Versamento (IUV), previsti dalle Linee guida consentono a tutte le pubbliche amministrazioni di ricevere in modo elettronico e in modalità standardizzate i pagamenti in loro favore, a prescindere dall’identità dell’ente beneficiario e dal servizio a cui afferisce il pagamento.
  • Diritto alla comunicazione mediante posta elettronica certificata (PEC) (Art. 48). La trasmissione telematica di comunicazioni che necessitano di una ricevuta di invio e di una ricevuta di consegna avviene mediante la posta elettronica certificata ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68, o mediante altre soluzioni tecnologiche individuate con le regole tecniche adottate ai sensi dell’articolo 71 . Più precisamente la trasmissione del documento informatico per via telematica,  equivale, salvo che la legge disponga diversamente, alla notificazione per mezzo della posta (co.2): La data e l’ora di trasmissione e di ricezione di un documento informatico trasmesso a sono opponibili ai terzi se conformi alle disposizioni di cui al decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68, ed alle relative regole tecniche, ovvero conformi alle regole tecniche adottate con decreto del Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione, su proposta dell’AgID, di concerto con il Ministro della giustizia e con i Ministri competenti, sentita la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e il Garante per la protezione dei dati personali nelle materie di competenza. In estrema sintesi si può dire che la PEC costituisce un veicolo qualificato per il trasporto di un documento o di una domanda con una funzione sostanzialmente analoga a quella svolta nel mondo reale, dalla Raccomandata A/R. Va aggiunto che le istanze e le dichiarazioni presentate per via telematica alle pubbliche amministrazioni e ai gestori dei servizi pubblici mediante la propria casella di posta elettronica certificata sono valide “purché le relative credenziali di accesso siano state rilasciate previa identificazione del titolare, anche per via telematica secondo modalità definite con regole tecniche adottate ai sensi dell’articolo 71, e ciò sia attestato dal gestore del sistema nel messaggio o in un suo allegato“. In tal caso, la trasmissione costituisce dichiarazione vincolante solo per il dichiarante e rappresenta espressa accettazione dell’invio, tramite posta elettronica certificata, da parte delle pubbliche amministrazioni, degli atti e dei provvedimenti che lo riguardano.”Sono fatte salve le disposizioni normative che prevedono l’uso di specifici sistemi di trasmissione telematica nel settore tributario.” (art. 65 CAD) Inoltre, al fine di favorire la presentazione di istanze, dichiarazioni e dati, nonché lo scambio di informazioni e documenti tra la pubblica amministrazione e le imprese e i professionisti in modalità telematica, è istituito, (art. 6 bis CAD) “entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente disposizione e con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, il pubblico elenco denominato Indice nazionale degli indirizzi di posta elettronica certificata (INI-PEC) delle imprese e dei professionisti, presso il Ministero per lo sviluppo economico“.  L’accesso all’INI-PEC è consentito alle pubbliche amministrazioni, ai professionisti, alle imprese, ai gestori o esercenti di pubblici servizi ed a tutti i cittadini tramite sito web e senza necessità di autenticazione. L’indice è realizzato in formato aperto, secondo la definizione di cui all’articolo 68, comma 3. Il Ministero per lo sviluppo economico, al fine del contenimento dei costi e dell’utilizzo razionale delle risorse, sentita l’Agenzia per l’Italia digitale, si avvale per la realizzazione e gestione operativa dell’Indice nazionale delle strutture informatiche delle Camere di commercio deputate alla gestione del registro imprese e ne definisce con proprio decreto, da emanare entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, le modalità di accesso e di aggiornamento.  Nel decreto sono anche definite le modalità e le forme con cui gli ordini e i collegi professionali comunicano all’Indice nazionale  tutti gli indirizzi PEC relativi ai professionisti di propria competenza e sono previsti gli strumenti telematici resi disponibili dalle Camere di commercio per il tramite delle proprie strutture informatiche al fine di ottimizzare la raccolta e aggiornamento dei medesimi indirizzi. E’ precisato che “dall’attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.“(art. 6 bis, uc). Deve essere distinto dall’INI-PEC l'”Indice degli indirizzi delle pubbliche amministrazioni e dei gestori di pubblici servizi “, previsto dall’Art. 6-ter. CAD, e creato al fine di assicurare la pubblicità dei riferimenti telematici delle pubbliche amministrazioni e dei gestori dei pubblici servizi nel quale sono indicati gli indirizzi di posta elettronica certificata da utilizzare per le comunicazioni e per lo scambio di informazioni e per l’invio di documenti a tutti gli effetti di legge tra le pubbliche amministrazioni, i gestori di pubblici servizi e i privati.  La realizzazione e la gestione dell’Indice sono affidate all’AgID, che può utilizzare a tal fine elenchi e repertori già formati dalle amministrazioni pubbliche. Le amministrazioni aggiornano gli indirizzi e i contenuti dell’Indice tempestivamente e comunque con cadenza almeno semestrale, secondo le indicazioni dell’AgID. La mancata comunicazione degli elementi necessari al completamento dell’Indice e del loro aggiornamento è valutata ai fini della responsabilità dirigenziale e dell’attribuzione della retribuzione di risultato ai dirigenti responsabili.
  • Diritto alla Qualità dei servizi resi e soddisfazione dell’utenza (Art. 7). Tutte le PA nonché le società a controllo pubblico, come definite nel decreto legislativo adottato in attuazione dell’articolo 18 della legge n. 124 del 2015, escluse le società quotate come definite dallo stesso decreto legislativo adottato in attuazione dell’articolo 18 della legge n. 124 del 2015 provvedono alla riorganizzazione e all’aggiornamento dei servizi resi, sulla base di una preventiva analisi delle reali esigenze dei soggetti giuridici e rendono disponibili i propri servizi per via telematica nel rispetto delle disposizioni del CAD  e degli standard e livelli di qualità anche in termini di fruibilità, accessibilità, usabilità e tempestività, stabiliti con le regole tecniche di cui all’articolo 71. Gli standard e i livelli di qualità sono periodicamente aggiornati dall’AgID tenuto conto dell’evoluzione tecnologica e degli standard di mercato e resi noti attraverso pubblicazione in un’apposita area del sito web istituzionale della medesima Agenzia. Per i servizi in rete, tutte le PA nonché le società a controllo pubblico, come definite nel decreto legislativo adottato in attuazione dell’articolo 18 della legge n. 124 del 2015, escluse le società quotate come definite dallo stesso decreto legislativo adottato in attuazione dell’articolo 18 della legge n. 124 del 2015,  consentono agli utenti di esprimere la soddisfazione rispetto alla qualità, anche in termini di fruibilità, accessibilità e tempestività, del servizio reso all’utente stesso e pubblicano sui propri siti i dati risultanti, ivi incluse le statistiche di utilizzo.  In caso di violazione degli obblighi di cui al presente articolo, gli interessati possono agire in giudizio, anche nei termini e con le modalità stabilite nel decreto legislativo 20 dicembre 2009, n. 198
  • Diritto all’Alfabetizzazione informatica dei cittadini (art.7) Lo Stato,  tutte le PA, nonché le società a controllo pubblico, come definite nel decreto legislativo adottato in attuazione dell’articolo 18 della legge n. 124 del 2015, escluse le società quotate come definite dallo stesso decreto legislativo adottato in attuazione dell’articolo 18 della legge n. 124 del 2015,  promuovono iniziative volte a favorire la diffusione della cultura digitale tra i cittadini con particolare riguardo ai minori e alle categorie a rischio di esclusione, anche al fine di favorire lo sviluppo di competenze di informatica giuridica e l’utilizzo dei servizi digitali delle pubbliche amministrazioni con azioni specifiche e concrete, avvalendosi di un insieme di mezzi diversi fra i quali il servizio radiotelevisive.

 

In conclusione si può osservare come l’art. 7 CAD non appare idoneo ad accrescere l’alfabetizzazione digitale in un Italia dove il cd “digital divide” è molto alto rispetto ad altre nazione europee inoltre la formulazione normativa non incentiva sicuramente ne i cittadini ne le imprese a considerare come effettivo il principio del “digital first”, in base al quale il digitale è il canale principale per tutte le attività amministrative, in quanto molto “tecnica” e lacunosa nella descrizione concreta del come questo si realizza pertanto appare necessario che il Governo appronti, nei termini e con le modalità ritenute più opportune un piano di formazione ed educazione digitale rivolto ai cittadini in aggiunta a quello previsto dal novellato art. 13 del CAD per i dirigenti e dipendenti pubblici.

Dottssa Eva Simola

Pubblicato da evasimola

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