L’attività di protocollazione è quella fase del procedimento amministrativo che certifica provenienza e data di acquisizione del documento identificandolo per mezzo dell’apposizione di informazioni numerico – temporali. Dalla sua gestione razionale dipende il grado di efficienza e di trasparenza dell’azione amministrativa. Questa attività presuppone la nozione di protocollo informatico definito come ’’l’insieme delle risorse di calcolo, degli apparati, delle reti di comunicazione e delle procedure informatiche utilizzati dalle amministrazioni per la gestione dei documenti’’, ovvero tutte le risorse tecnologiche necessarie alla realizzazione di un sistema automatico per la gestione elettronica dei flussi documentali (DPR 445/2000, art.1, lett. r , SISTEMA DI GESTIONE INFORMATICA DEI DOCUMENTI ). Attraverso la protocollazione dei documenti informatici la PA vuole perseguire diversi interessi che sono:
- eliminare i registri cartacei, diminuire gli uffici di protocollo, razionalizzare il flusso documentale;
- implementare gli strumenti che favoriscono un effettivo esercizio del diritto di accesso allo stato dei procedimenti ed ai relativi documenti da parte dei soggetti interessati (cittadini ed imprese) al fine di migliorare la trasparenza dell’azione amministrativa
Per mezzo del Decreto del 14/10/2003 vengono approvate le Linee guida per l’adozione del protocollo informatico e per il trattamento informatico dei procedimenti amministrativi le quali offrono un quadro unitario degli adempimenti minimi cui sono tenute le amministrazioni e che sinteticamente sono:
- definizione di un adeguato piano di sviluppo dei sistemi informativi automatizzati con individuazione delle aree organizzative omogenee e i relativi uffici;
- nomina dei responsabili di tali servizi;
- redazione e adozione di un manuale di gestione del sistema documentario;
- introduzione di un sistema informatico per la gestione documentale che preveda almeno il nucleo minimo del protocollo informatico.
Da quanto suesposto emerge che alla base dell’attività di protocollazione vi è un documento informatico: brevemente si può ricordare che il legislatore all’art. 15, comma 2°, della l. 15 marzo 1977, n. 59 ha previsto che ” gli atti e i documenti formati dalla pubblica amministrazione e dai privati con strumenti informatici e telematici, i contratti stipulati nella medesima forma, nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge” . Successivamente nella l. 241/1990 il Parlamento, nel definire la nozione di documento amministrativo, non solo ha compreso in essa ipotesi di documenti fotocinematografici, ma ha esplicitamente indicato anche ipotesi di documenti informatici, quali le “ rappresentazioni elettromagnetiche” mentre nell’art. 1, lett. b del T.U., sulla documentazione amministrativa, adottato con d.p.r 445/2000 ha proceduto a fornire una nozione di documento informatico inteso come ” la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti ” significando che il concetto di documento informatico non comprende solo l’atto, ma qualunque manifestazione del reale suscettibile di memorizzazione e conservazione informatica.
La definizione di documento informatico impone di soffermarsi sull’esatta accezione da attribuire ad “atti, fatti o dati” a fine di comprendere meglio il significato che il legislatore voleva attribuire alla definizione citata. Secondo autorevole dottrina per atto si deve intendere ogni fenomeno del tempo che svolga o renda esterna una volontà umana; per fatto, invece, ogni fenomeno temporale che non sia attività volontaria dell’uomo (Falzea, voce ” Fatto giuridico “, in Enc. del dir., sd., ma Milano, 1967, XVI, p. 942; P. Rescigno, voce ” Atto giuridico “, in Enc. giur., ad vocem.). Perplessità nascono in ordine alla nozione di dato, inteso come una un’unità documentale minima, in quanto rimane oscuro che cosa sia ” elemento minimo “. Il dato, invece, è considerato normalmente come sinonimo di informazione. Questo significa che anche se nella pratica o addirittura nel linguaggio giuridico a volte si confonde l’atto con il documento, netta è la distinzione fra i due concetti: l’atto o il fatto giuridico è quell’evento umano o naturale cui la norma ricollega determinati effetti giuridici mentre, secondo la dottrina tradizionale, il documento giuridico è, invece, la ” res “, l’entità capace di rappresentare in maniera duratura un fatto o un atto giuridico attraverso la percezione di segni o di suoni o di immagini incorporati in essa (Piccoli-Zanolini, Il documento elettronico e la firma digitale, in Tosi (a cura di), I problemi giuridici di Internet, Milano, 1999, p. 63 ss).
Tornando al d.p.r 445/2000 si deve rilevare come nella definizione normativa di documento informatico non viene previsto alcun riferimento al supporto che ” registra ” il contenuto del documento ecco perché si è arrivati ad affermare che esso sia un ” documento immateriale ” in quanto non incorporato in una cosa materiale (Zagami, Firma digitale e sicurezza giuridica, Padova, 2000, p. 147 ss). Contro questa interpretazione, un orientamento dottrinale, ha affermato che il documento informatico è una res modificata attraverso uno strumento informatico in modo tale da tramandare memoria di uno o più fatti. Ne consegue che il documento informatico non è ” una rappresentazione “, come impropriamente dice il legislatore nel T.U. sulla documentazione amministrativa, ma un’entità informatica che conserva una rappresentazione (Di Benedetto-Bellano,I linguaggi del processo, Milano, 2002).
(Per il regime probatorio del documento informatico munito di sottoscrizione elettronica si veda l’artico precedente “La dematerializzazione nella PA: il documento informatico e le varie tipologie di firme elettroniche”)
Tutto ciò premesso ci si deve trattenere sul processo di digitalizzazione dei documenti ed in particolare sul Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 13 novembre 2014 (in seguito D.P.C.M. 2014; pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 8 del 12 gennaio 2015, dettante le “Regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici nonché di formazione e conservazione dei documenti informatici delle Pubbliche Amministrazioni ai sensi degli artt. 20, 22, 23-bis, 23-ter, 40, comma 1, 41, e 71, comma 1, del Codice dell’amministrazione digitale di cui al Decreto legislativo n. 82 del 2005“) con il quale si è concluso l’iter di regolamentazione del processo per la digitalizzazione dei documenti all’interno delle Pubbliche Amministrazioni.
Le disposizioni del DCPM 13/11/2014 si applicano alle Pubbliche Amministrazioni, alle società interamente partecipate da Enti pubblici o con prevalente capitale pubblico inserite nel conto economico consolidato della Pubblica Amministrazione, ai cittadini soggetti alle leggi dello Stato Italiano, alle persone giuridiche, alle società di persone, agli enti, alle associazioni e ai comitati aventi sede legale in Italia o in uno dei Paesi dell’Unione Europea e agli altri soggetti cui è eventualmente affidata la gestione o la conservazione dei documenti informatici.
Al centro del processo per la digitalizzazione dei documenti nella Pubblica Amministrazione vi è il documento che deve essere informatico, ossia deve essere:
1. redatto attraverso gli strumenti informatici di cui la Pubblica Amministrazione dispone; oppure
2. acquisito per via telematica, o su supporto informatico (es. istanze, dichiarazioni e comunicazioni tra Pubbliche Amministrazioni o tra imprese e l’Amministrazione pubblica o ancora tra l’amministrazione e i cittadini); oppure
3. generato, anche automaticamente, da un insieme di dati o registrazioni appartenenti a più basi dati che interagiscono tra loro o da transazioni o processi informatici o dalla presentazione telematica di dati attraverso moduli o formulari resi disponibili all’utente;
inoltre il documento deve assumere le caratteristiche dell’integrità (cioè deve essere completo e inalterato) e dell’immodificabilità (ossia deve essere garantita la non alterabilità del documento nella forma e nel contenuto).
Tali caratteristiche vengono garantite a ciascun documento amministrativo informatico anche attraverso la:
1. registrazione di protocollo, ossia l’attribuzione di un codice identificativo di almeno sette cifre numeriche che contiene le seguenti informazioni:
a. numero di protocollo e data di registrazione, che sono generati automaticamente dal sistema informatico, pertanto non sono modificabili;
b. mittente o destinatario;
c. oggetto del documento;
d. eventualmente, per i soli documenti ricevuti, la data e il protocollo assegnato dalla Pubblica Amministrazione nel momento in cui acquisisce il documento;
e. impronta del documento informatico, se trasmesso per via telematica, ossia una sequenza di simboli binari (bit) che, essendo immodificabili, servono ad associare al documento il relativo contenuto;
2. segnatura di protocollo, che viene apposta all’originale e, oltre a richiamare il progressivo e la data di protocollo, identifica l’amministrazione o l’area organizzativa che ha prodotto il documento. (Informazioni indispensabili non soltanto ai fini della tracciabilità del documento, ma anche per automatizzare le operazioni di registrazione di protocollo nel momento in cui il documento viene inviato ad altre amministrazioni);
3. la classificazione, per associare i documenti ai fascicoli che dovranno contenerli e ai relativi procedimenti.
Questo significa che tutti i documenti attinenti all’azione amministrativa devono essere registrati nel sistema;(possono non essere registrati i documenti già soggetti a registrazione particolare, organizzati in repertori/serie particolari. In questo caso, l’amministrazione dovrà specificare le serie dei documenti soggetti a registrazione particolare). Una volta inseriti nel sistema di gestione documentale, i documenti, i fascicoli e/o eventuali aggregazioni documentali informatiche devono essere trasferiti al sistema di conservazione attività che viene effettuata al termine di ogni giornata lavorativa attraverso la generazione del registro giornaliero di protocollo che contiene l’elenco delle registrazioni di protocollo giornaliere, mentre il riversamento nell’archivio di deposito dei documenti, fascicoli e/o aggregazioni documentali avviene almeno una volta all’anno e deve essere attuato rispettando l’organizzazione che i fascicoli e le serie hanno nell’archivio corrente. Infine, i documenti selezionati per la conservazione permanente vengono trasferiti nell’archivio storico ossia negli Archivi di Stato competenti per territorio o nella separata Sezione di archivio, secondo quanto previsto dalle vigenti disposizioni in materia di beni culturali. Di conseguenza ciascuna amministrazione interna alla PA per far fronte ai nuovi compiti richiesti dallo svolgimento delle attività di gestione e conservazione dei documenti informatici deve provvedere a:
1. individuare le aree organizzative omogenee e i relativi Uffici di riferimento, ossia individuare un insieme di funzioni e di strutture che operano su tematiche omogenee e che presentano esigenze di gestione della documentazione in modo unitario e coordinato. Deve, inoltre, essere istituito un servizio unico per la tenuta del protocollo informatico, gestione dei flussi documentali e degli archivi; in presenza di grandi aree organizzative omogenee il servizio è posto alle dirette dipendenze di ciascuna area organizzativa omogenea;
2. nominare il responsabile del protocollo informatico, gestione documentale e archivi (o, per brevità, responsabile della gestione documentale) e un suo vicario (per casi di vacanza, assenza o impedimento del primo). Il responsabile della gestione documentale è rappresentato dal dirigente o da un funzionario interno all’amministrazione(art. 4, D.P.C.M. 3 dicembre 2013 riguardante le regole tecniche per il protocollo informatico):
3. nominare, eventualmente, il coordinatore della gestione documentale e un suo vicario, se nell’amministrazione sono presenti più aree organizzative omogenee. In tale ipotesi, sarà compito del coordinatore della gestione documentale predisporre lo schema del manuale di gestione e del piano della sicurezza del sistema di gestione informatica;
4. nominare il responsabile del sistema di conservazione. Nelle Pubbliche Amministrazioni il ruolo di responsabile della conservazione può essere svolto dal responsabile della gestione documentale, ovvero dal coordinatore della gestione documentale, ove nominato, e deve trattarsi comunque di un dirigente o di un funzionario inserito stabilmente nell’amministrazione e formalmente designato. Il responsabile della conservazione predispone il manuale di conservazione e il piano della sicurezza del sistema di conservazione di concerto con il responsabile della sicurezza, e vigila sulla corretta esecuzione del processo di conservazione anche nel caso in cui tale attività viene affidata ad un soggetto esterno (outsourcing). In tale ipotesi, la fase operativa viene svolta da un soggetto esterno alla Pubblica Amministrazione mentre spetta al responsabile della conservazione l’onere di coordinare il rapporto con il conservatore affinché siano assicurati metodi per avviare e conservare i documenti nel rispetto della norma (art. 7, D.P.C.M. 3 dicembre 2013 recante regole tecniche in materia di sistema di conservazione);
5. nominare il responsabile del trattamento dei dati personali, che ha il compito di tutela delle informazioni contenute nei documenti da conservare;
6. nominare il responsabile della sicurezza del sistema (o anche responsabile dei sistemi informativi);
7 . adottare il manuale di gestione (da pubblicare obbligatoriamente sul sito istituzionale della Pubblica Amministrazione) che descrive il sistema di gestione, anche ai fini della conservazione, dei documenti informatici e fornisce le istruzioni per il corretto funzionamento del servizio per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi; comprende il piano di sicurezza dei documenti informatici e il sistema di classificazione, con l’indicazione delle modalità di aggiornamento, integrato con le informazioni relative ai tempi, ai criteri e alle regole di selezione e conservazione, con riferimento alle procedure di scarto (art. 5 D.P.C.M. 3 dicembre 2013 riguardante le regole tecniche per il protocollo informatico) ;
8. adottare il manuale di conservazione, che è un documento informatico ed illustra dettagliatamente l’organizzazione, i soggetti coinvolti e i ruoli svolti dagli stessi, il modello di funzionamento, la descrizione del processo, la descrizione delle architetture e delle infrastrutture utilizzate, le misure di sicurezza adottate e ogni altra informazione utile alla gestione e alla verifica del funzionamento, nel tempo, del sistema di conservazione (art. 8, D.P.C.M. 3 dicembre 2013) recante regole tecniche in materia di sistema di conservazione) .
dottssa Eva Simola
